International Network in Environmental Education

Accueil > Εxpériences éducatives > Au delà de comprendre agir : pour une véritable éducation à la (...) > Espagne - La participation citoyenne : un outil pour l’éducation à (...)

Espagne - La participation citoyenne : un outil pour l’éducation à l’environnement

1999, par Hans Harms

Nous observons que nos systèmes démocratiques représentatifs sont de plus en plus impuissants à apporter des réponses aux problèmes à long terme, notamment en matière de protection de l’environnement, mais également en ce qui concerne les conséquences du développement démographique, l’avenir des systèmes de soins et de protection sociale, etc. Ils sont centrés sur des problèmes à court terme – jusqu’aux prochaines élections. La question de l’environnement démontre en outre que nos systèmes politiques ne correspondent pas à la complexité de la société moderne et qu’ils sont relativement et sans doute définitivement démodés. C’est pourquoi, nous sommes de plus en plus confrontés à des urgences du fait que les procédures de la démocratie remontent aux débuts du capitalisme et ne sont plus adaptées aux conditions et aux exigences du présent. Alors que l’on observe des changements fondamentaux dans tous les domaines, la démocratie reste figée dans un statu quo structurel. La modernisation de l’état n’est pas possible sans une modernisation des structures et des procédures de la démocratie. Ce qui implique tout d’abord de répondre à la question : comment impliquer le public dans le processus de prise de décision ?

Il y a un manque de structures garantissant que les questions essentielles, en particulier les problèmes à long terme, soient inscrites à l’ordre du jour de la vie politique et soient l’objet d’un débat sérieux. Pour ce faire, nous devons changer les procédures de prise de décision administratives, les rendre plus transparentes et ouvertes à la participation des citoyens. Les procédures administratives de préparation et de prise de décision doivent également être en prise avec la complexité sociale et technique croissante du monde actuel. Dans des situations complexes, la nécessité d’un processus de participation aux décisions est souvent tout aussi importante, voire plus, que la décision elle-même. Autrement dit, la validité d’une décision est souvent évaluée en fonction de la rationalité et de la pertinence du processus de prise de décision. Seule la participation du public peut transformer des décisions techniquement adéquates en décisions socialement appropriées.

L’incapacité structurelle de nos démocraties représentatives à répondre aux problèmes nous oblige à prendre en compte les conséquences à long terme des décisions politiques et à introduire de nouveaux mécanismes de contrôle politique. Ce qui requiert l’implication du public. Le citoyen non impliqué doit avoir les moyens d’assumer son rôle et de se forger ses propres jugements politiques. C’est ainsi que seront créées de nouvelles possibilités pour une participation fondée sur le sens commun. C’est grâce à une telle participation des citoyens – et non en développant la bureaucratie – que la politique peut devenir plus humaine dans tous les sens du terme. Cependant, si l’on veut trouver de nouveaux instruments et mécanismes permettant cette participation, on doit prendre en compte certaines exigences :
- Ils doivent être adaptés à une grande variété de projets et de gens. Les nouveaux mécanismes ne doivent pas être conçus exclusivement pour des cas spéciaux ou des "personnes qualifiées". La citoyenneté en général (c’est-à-dire tous les citoyens) mérite qu’on lui offre des occasions de prendre part aux décisions sociales.
- Une information suffisante. Offrir aux gens des occasions précises de participer aux décisions sociales ne signifie pas réunir de plus en plus de gens pour prendre de plus en plus de décisions concernant un nombre croissant de questions qu’ils connaissent mal (tel est le cas des référendums). Il nous faut un mécanisme qui rende l’information nécessaire accessible au citoyen ordinaire et qui lui permette de réduire l’avantage dont jouissent les experts en matière d’information. Il faut du temps pour trier, comprendre et appliquer ces données. Les gens qui prennent des décisions publiques en tant que fonctionnaires, planificateurs ou magistrats ont en général tout le temps nécessaire. Le citoyen ordinaire, en revanche, est censé utiliser son temps de loisir pour s’informer. De nouveaux modes de participation devraient permettre au citoyen de se libérer du stress de son travail quotidien et lui offrir assez de temps pour assumer ce type de responsabilité sociale.
- La motivation pour participer. Certaines occasions officielles de prendre part aux décisions publiques ne sont pas saisies. De toute évidence, les gens n’ont pas suffisamment de temps, d’argent ou d’intérêt pour s’impliquer. Un nouveau mécanisme devrait les encourager à participer à l’élaboration de solutions aux problèmes publics. Une façon d’assurer une telle participation est de garantir le sérieux du projet. Nous avons besoin d’un mécanisme qui ne puisse être confondue avec un jeu de simulation ou toute autre nouvelle forme d’éducation pour adultes. Les participants doivent être conscients que leurs efforts mènent à une action concrète et ne resteront pas à l’état de purs projets sur le papier mais seront répercutés à travers les procédures de prise de décision. C’est ainsi que leur influence s’exercera.
- Agir en faveur du bien commun. De nouvelles façons de prendre les décisions incitent souvent les groupes de pression concernés à intervenir. Chacun s’occupe d’abord de ses propres intérêts. Et c’est encore plus le cas pour les intérêts organisés. Toutefois, ce qui est crucial pour les décisions sociales, c’est l’intérêt commun. La structure du mécanisme doit offrir aux participants une chance de s’identifier au bien commun tel qu’il est perçu par le groupe. En distribuant au hasard à tous le droit de prendre part au processus décisionnel, on s’assure que tous les intérêts organisés sont à la fois exclus et inclus. En limitant ce droit à une question spécifique et pour un temps limité, les intérêts individuels comme les ambitions carriéristes ou l’espoir d’une réélection peuvent être sinon neutralisés, du moins limités. De la même façon, le groupe qui prend la décision ne peut développer le moindre intérêt organisationnel en tant que groupe. Tout cela crée une situation dans laquelle les participants peuvent soutenir le bien commun.

La méthode du "Panel de Citoyens"

Un mécanisme qui satisfait à ces exigences est le planning cell ou "panel de citoyens", une forme conçue par le professeur Peter Dienel au Forschungsstelle für Bürgerbeteiligung und Planungsverfahren (Bureau de Recherche pour la Participation des Citoyens et les Processus de Planification) à l’université de Wuppertal dans les années 1970 et qui a pour objectif de faire intervenir les intérêts des citoyens dans les processus de planification et de décision à différents niveaux (communautés, national, international). Le panel de citoyens est un groupe de gens choisis selon une procédure aléatoire et libérés (avec une rémunération) de leurs activités quotidiennes pour une période limitée afin d’élaborer des solutions aux problèmes, avec l’aide de "médiateurs de processus". Dans cette méthode, les citoyens agissent comme des évaluateurs ou des planificateurs non professionnels. D’une part, les citoyens ont une chance de participer personnellement au processus collectif d’information de l’opinion, avec la perspective réaliste d’avoir un véritable impact (aspect processus, participation). En outre, cette méthode offre la perspective d’une solution rapide et appropriée aux problèmes réels qui se posent (résultat-/aspect produit). Pour atteindre ces objectifs de façon réaliste, il est important que les participants soient suffisamment informés et motivés, et aussi que le groupe soit immunisé contre les intérêts externes qui risqueraient d’influencer sa décision, ainsi que contre les intérêts organisationnels spécifiques du processus lui-même. La procédure a été testée et affinée à plusieurs reprises par le passé dans divers types de projets dans des domaines différents, y compris des questions d’environnement.

Depuis sa première application en 1972 dans la ville allemande de Schwelm, le panel de citoyens a fonctionné 170 fois dans plus de 40 localités. Plusieurs millions de Deutsche Marks ont été investis au cours des dernières années pour appliquer cette méthode. Elle s’est avérée efficace comme mode de médiation dans des conflits "endurcis" et pour produire des décisions consensuelles. L’année dernière, le texte de base, Die Planungszelle, a été publié dans sa 4ème édition. Dans plusieurs pays, cet instrument est l’objet d’un intérêt grandissant. Au Royaume-Uni, il a été utilisé comme "Jury de Citoyens" pour la première fois en 1996. Avec un nombre de participants moindre que celui du modèle originel, il a néanmoins fait preuve d’une grande efficacité. Depuis, plus de 20 panels de jurés ont vu le jour et sont intervenus sur des questions très diverses. Un PIP (Public Involvement Programme – Programme d’Implication du Public) a été mis en œuvre pour évaluer le développement. La dimension du projet ne doit pas être trop réduite. Le projet moyen d’un panel de citoyens comprend de 6 à 10 panels de citoyens. Il y a déjà eu des projets à une échelle nationale avec jusqu’à 24 panels travaillant sur le même problème suivant un programme identique de 4 jours. Plus il y a de panels et moins il y a de corruption.

Dans le domaine des questions d’environnement, ce modèle a été appliqué pour résoudre des problèmes de déchets (concepts, sites, etc.), notamment dans la Forêt Noire et à Schwelm en Allemagne ainsi qu’à Hertfordshire en Grande-Bretagne. Un autre projet concernait la conception d’un système de transports en commun attrayant à Hanovre. Citons également le projet, coordonné par l’auteur, d’un plan stratégique dans une ville touristique de la côte méditerranéenne (Calafel), où la discussion fut centrée avant tout sur le "développement durable".

La procédure fonctionne de la façon suivante :
- Un travail intensif par petits groupes et une élaboration des décisions de groupe. A travers un processus orienté vers les tâches à accomplir, des processus d’apprentissage sont initiés au sein du groupe et les opinions de la majorité s’alignent progressivement sur le point de vue qui émerge comme "le plus rationnel".
- Un nombre constant de cellules, sans changement ni participation ouverte. Dans les expériences qui ont été faites, 25 participants s’est avéré un nombre efficace pour une cellule de planification, subdivisé en petits groupes de 5. Les petits groupes sont formés selon un calendrier établi de façon aléatoire, afin que la composition des groupes varie sans cesse, ce qui exclut toute possibilité d’influence dominante.
- Les participants sont libérés de leurs tâches quotidiennes et assurent une présence continue.
- Les participants sont rémunérés. Cela permet un comportement qu’on saurait difficilement exiger de participants non professionnels : présence à des heures fixes, disponibilité pour absorber l’information nécessaire, une participation au processus de groupe orientée vers des objectifs à atteindre.
- Une période de participation dans le processus bien définie à l’avance. Une période de quatre jours s’est avérée avantageuse.
- Une sélection aléatoire des participants. Afin d’éviter toutes les formes de distorsion sélective, une procédure aléatoire de sélection, à partir d’une population de base clairement définie, est nécessaire. Ainsi se forme une image en miniature de la société, dans laquelle toutes les couches sociales et tous les groupes d’âges et les deux sexes ont la chance d’être représentés. I devient alors le d’inclure davantage de valeurs sociales dans le processus de prise de décision, alors que si les gens étaient sélectionnés parce qu’ils sont affectés par la décision, il y aurait le danger que des intérêts ou des valeurs spécifiques acquièrent une influence excessive.
- La participation de non professionnels. Outre le "sens commun" dont ils jouissent déjà, les participants doivent recevoir toute l’information factuelle nécessaire. Cette information prend essentiellement la forme de matériel d’information pré-préparée, des audiences avec des groupes d’intérêts affectés, des interviews avec des experts, des visites sur le terrain, etc. La transparence des conclusions de la procédure est absolument essentielle. Cette transparence peut être garantie en présentant les points de vue opposés sur la question qui est en jeu. De plus, les sous-groupes prennent leurs décisions de façon autonome, c’est-à-dire sans la participation de modérateurs ou d’experts.
Des tâches fixes. Les questions concernant le contrôle, l’évaluation ou la planification présentées à la cellule sont présélectionnés. Tous les sujets ne sont pas aptes à être traités par un panel de citoyens.
- Un suivi par les experts. Le processus de groupe doit être organisé par des observateurs de processus et des spécialistes tels que les animateurs de discussion.
- Accès à une position honorable pour les individus. La participation au processus de groupe orienté vers les tâches décrit ci-dessus ouvre l’accès à une position qui peut être interprétée comme significative, puisque le citoyen est requis de jouer un rôle très proche de celui d’un conseiller, d’un planificateur ou d’un expert.
- Application simultanée. Plusieurs panels de citoyens travaillent en parallèle ou successivement sur le même sujet. Ceci a pour effet de neutraliser les intérêts individuels et de favoriser les chances de légitimation pour des décisions particulières, tout en augmentant en général les possibilités de participation.
La procédure de travail d’un panel de citoyens peut être divisée en trois phases élémentaires :
1. La phase de préparation. Cette phase inclut la programmation d’un événement, la préparation de matériaux adéquats et les procédures d’invitation et d’initiation des participants.
2. La phase d’exécution. La forme la plus efficace pour cette phase s’est avérée être quatre journées de huit heures de travail en cellules. La journée est divisée en quatre segments, dont chacun contient les éléments d’information et de travail en petits groupes. La plus grande partie du temps est consacré au travail en petits groupes. Ces petits groupes garantissent que l’individu a de bonnes chances d’accéder à l’expression de soi, à la médiation et à l’identification. Les discussions dans le groupe visent à élaborer des évaluations et des propositions de solutions.
3. La phase post-exécutoire. Au cours de cette phase, un rapport final (appelé "Expertise Citoyenne") est édité pour le client par l’institut chargé de la préparation et de la réalisation du projet, et un suivi pour les participants est préparé.

Toutes nos expériences l’ont montré : les groupes foisonnent d’idées réalistes et bien formulées – un fait qui surprend toujours les spécialistes. L’identification de plans réalistes possède de surcroît l’avantage d’éviter les conflits juridiques qui risqueraient de durer longtemps.
Le but du processus est de produire des solutions opportunes, concrètes et socialement acceptables. Les "non impliqués" ont en fait l’avantage sur ceux qui sont directement concernés (militants de partis politiques, lobbies et autres groupes d’intérêts spécifiques) qui ont le plus souvent des solutions irrationnelles en tête.

Les coûts de gestion des Panels de Citoyens
Bien qu’il rapporte beaucoup, le Panel de Citoyens coûte cher. Le Rapport des Citoyens sur les transports en commun de la région de Hanovre a coûté environ 400 000 DM. Ses 12 Panels de Citoyens comprenaient 300 personnes sélectionnées de différents districts municipaux de Hanovre. Le projet le plus onéreux de Panel de Citoyens, "Le Téléphone du Futur", a mobilisé 519 participants non professionnels travaillant sur huit sites différents à travers toute l’Allemagne. Pour leur offrir une chance d’essayer des possibilités futures, à chaque séance deux camions devaient livrer du matériel technique sophistiqué aux salles où se tenaient les assemblées des panels de citoyens. Le Ministère allemand qui était le client de ce projet – lequel devait par la suite connaître un grand succès – dut payer environ 820 000 marks pour avoir son "Rapport Citoyen". Cinq panels de citoyens locaux et un panel sélectionné dans une ville voisine (en tout : 150 jurés non professionnels) ont offert la solution acceptable que les gens de la ville espéraient.

Les Panels de Citoyens au-dehors de l’Allemagne

Aux Etats-Unis : Le Jefferson Center, fondé en 1974 par M. Ned Crosby, a mené 26 projets de Citizen Jury (Jury Citoyen) jusqu’à l’été 1998. Pour plus d’informations on peut consulter le site <wwwjefferson-center.org> . Il s’agit d’une organisation bien développée employant de nombreuses personnes. M. Crosby a participé à notre Conférence de Pribram.

En Espagne : Des panels de citoyens ont commencé à être organisés au Pays basque, après la visite au Laboratorio de Sociología Jurídica du professeur Dienel. Divers journaux locaux ont publié des articles sur l’idée et les résultats atteints dans la pratique. La présentation qui eut lieu en octobre 1991 à l’université d’Oñate attira plus de 50 maires, députés parlementaires de la province de Guipuscoa ainsi que les médiateurs de Galicie et d’Aragon. De nombreux citoyens tout comme les médias ont immédiatement compris que "el modelo alemán" – "Núcleos de Intervención Participativa" – constituait une nouvelle chance de résoudre des problèmes causés par les conflits permanents entre la population locale et Madrid. Jusqu’en septembre 1997, trois projets de Núcleos de Intervención Participativa ont été réalisés dans la région. Au printemps de 1997, un projet de Panel de Citoyens a été mis en œuvre avec succès en Catalogne. L’Université de Barcelone a manifesté son intérêt et des demandes d’informations ont été reçues d’Uruguay et d’Argentine. (Voir Werkstatt-Papier Nr.54)
En Afrique du Sud : L’idée est connue sous le nom de Peoples’ Planning Unit.
Au Royaume-Uni : Le Premier Ministre Tony Blair a exprimé le désir d’utiliser le modèle allemand du panel de citoyens dans d’importants secteurs de la vie politique du pays. (The Times, 28 octobre 1996, p.2.)
Suède : Les Panels de citoyens ont été mentionnés comme une innovation possible par Sven O. Hansson dans son article "Nytt Partiprogram. Nya former för demokrati", publié dans la revue sociale démocrate Tiden, en février 1998. Et pourtant, dans le débat public suédois, ce ne sont pas seulement les panels de citoyens mais le concept même de démocratie directe sous quelque forme que ce soit qui a été banni jusqu’à présent.

La méthode du panel de citoyens a fait ses preuves dans la pratique. Elle a été utilisée de nombreuses fois au cours des 25 dernières années et dans différents pays. Les effets de la méthode apparaissent à divers niveaux :
- Au niveau de l’efficacité, elle permet d’obtenir des meilleurs résultats, c’est-à-dire une meilleure prise de décision/préparation à la planification et un degré d’adhésion plus élevé ;
- Une légitimité accrue pour les décisions socialement controversées ;
- Des effets bénéfiques pour les individus, notamment l’acquisition de compétences par les participants et leur participation à un discours social pertinent, ce qui facilite des changements d’attitude, de comportement et de mentalité ainsi qu’une confiance accrue dans le système ;
- Des effets socialement pertinents grâce aux discussions ouvertes et informées sur une question socialement importante, la réduction des erreurs de planification et les économies de ressources qui en découlent.

Mais les facteurs suivants doivent être considérés comme des causes décisives de ce succès :
- l’élaboration de procédures structurées pour le panel de citoyens ;
- la qualité de la préparation à la discussion du problème et de la planification du programme ;
- la mise à disposition judicieuse et équilibrée d’informations, de matériaux de travail, d’orateurs et d’experts ;
- la publication et l’analyse des résultats.

Ainsi l’organisation qui met en œuvre l’événement joue un rôle clé dans le succès du panel de citoyens puisqu’elle est chargée de planifier le programme, de fournir les informations, de sélectionner les orateurs, d’animer la discussion, de neutraliser les intérêts individuels qui risqueraient de devenir dominants, de préparer le rapport final, d’interpréter les votes des citoyens et de répercuter les conclusions vers les débats publics ou entre spécialistes.

Nous estimons que la méthode du "panel de citoyens" a été testée et confirmée comme un modèle adaptable au cours duquel, à travers un processus de discussion et d’apprentissage, les besoins des utilisateurs potentiels peuvent être intégrés dans un processus de développement qui est encore susceptible d’être modelé. Cette méthode ne prend pas seulement en compte les besoins des individus, mais porte une attention considérable aux besoins sociaux et collectifs : le succès de la procédure dépend étroitement de la qualité, de l’intégrité et de l’indépendance de l’organisation qui la met en œuvre. C’est pourquoi nous sommes convaincus que ce modèle est une réponse appropriée à la "crise de la démocratie représentative" à laquelle nous assistons dans toutes les sociétés démocratiques – et il peut aussi être appliqué dans d’autres sociétés – si nous souhaitons contrecarrer les tentatives des populistes et des démagogues qui brandissent un thème unilatéral pour pousser les électeurs ordinaires à soutenir une croisade ou un leader quelconque, comme cela se passe encore dans de nombreux pays.


MOTS CLES : Education à l’Environnement ; Démocratie ; Citoyenneté ; Grand public.
LOCALISATION : Afrique, Amérique, Europe.
REDACTEUR FICHE : Dr Hans HARMS, sociologue, Coordinateur de projet (représentant de CitCon en Espagne), Avda. de Madrid 34-11B, 20011 San Sebastian, Espagne, Tel./Fax : 34 / 943-47 53 38, e-mail : hansharms@clientes.euskaltel.es

Gisement Yolanda ZIAKA, Polis - Réseau International en Education à l’Environnement, B.P. 4, 84100 Ermoupolis, Syros, Grèce, Tél. : 30 / 22810 / 87804, Fax : 30 / 22810 / 87840, e-mail : polis@otenet.gr