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Le "panel des citoyens" : un essai de promotion de la démocratie participative

2002, par Yolanda Ziaka

Le "panel des citoyens" est une nouvelle forme de débat public qui a déjà été mise en exercice dans des pays comme l’Allemagne, le Danemark, l’Espagne, la France, la Suisse et, pour la première fois en 2001, la Belgique. Ce processus est employé pour débattre de questions complexes, comme celles d’environnement, de développement durable, de bioéthique, etc.

Pratiquement, un groupe de citoyens est tiré au sort pour donner son avis sur une question d’intérêt public. Cet avis est censé être pris en compte lors des débats parlementaires et dans les processus de décision. Pour pouvoir rendre un avis argumenté et réfléchi, le groupe de citoyens, profane en la matière, s’informe et se forme de manière aussi complète que possible sur le sujet en se confrontant à diverses personnes ressources.

Ce nouveau type de consultation populaire a été lancé, durant les premiers mois de 2001, dans le Brabant wallon en Belgique, sur le thème de l’aménagement du territoire, par le Ministre des Transports, de la Mobilité et de l’Energie et le Ministre de l’Aménagement du Territoire, de l’Environnement et de l’Urbanisme. La Fondation pour les Générations Futures, une association à but non lucratif qui a coordonné et animé le projet, est à l’origine de cette initiative. La Maison de l’Urbanisme a aussi contribué à sa mise en place. L’enjeu de l’expérience était, selon les deux Ministres, de "mettre le pouvoir à l’écoute du citoyen" et de "pratiquer la démocratie participative". Les initiateurs du projet considèrent que le panel de citoyens pourrait être intégré dans les nouvelles procédures d’aménagement du territoire et peut-être alléger les enquêtes publiques.

En Belgique, un processus de révision des plans de secteur est actuellement en cours. Le gouvernement belge considère que ces plans (21 en Région wallonne), vieux de plus de vingt ans, sont à réviser parce qu’ils ne répondent plus aux besoins sociaux, économiques ou environnementaux d’aujourd’hui. Ils ne permettent pas de faire des choix optimaux en matière d’implantation des activités économiques, d’extension de nouvelles zones d’habitat ou de protection de zones d’intérêt écologique. L’enjeu est donc d’importance pour le Sud du pays, et plus particulièrement le Brabant wallon, qui connaît une forte pression foncière et économique avec la demande d’extension des zones industrielles et l’augmentation constante de la population.

La préparation de cette consultation populaire a commencé en septembre 2000 et l’action proprement dite s’est déroulée de mars à mai 2001. Un budget d’environ 99.000 euros avait été dégagé par les deux Ministres pour l’opération.

Le "panel des citoyens" était composé de 62 personnes. Le recrutement a été fait par une société de sondage, qui a contacté au téléphone près de 3.300 personnes. Sur les 1300 véritables discussions qui ont eu lieu, au moins 130 ont abouti. Un tirage au sort a permis d’aboutir à un groupe représentatif des deux sexes, des âges, des catégories socioprofessionnelles et des trois sous-régions du Brabant wallon. Il s’agissait d’un groupe de non-spécialistes, dont la moitié n’avait pas effectué d’études supérieures.

Les participants furent invités à donner leur avis sur la révision des plans de secteur, sous forme de "grandes valeurs guides" pour le développement futur de la province.

Les panélistes se sont réunis trois jours consécutifs, en sous-régions, et ont reçu une initiation au développement durable, au développement économique, aux politiques de mobilité et à l’aménagement du territoire. Pour chaque module, il y avait des exposés et des "travaux pratiques" : discussions en groupe, votes, simulations et jeux de rôle. Dans le module relatif à l’aménagement du territoire, les panélistes étaient invités à proposer des modifications au plan de secteur d’un village imaginaire, et à formuler leurs propositions en termes de valeurs ("les logements sociaux doivent être intégrés dans le village ou le quartier pour éviter la formation de ghettos", etc.).

A l’issue des trois premiers jours, les panélistes furent invités à sélectionner les personnalités ou institutions qui pourraient leur apporter des compléments d’information. Près de 35 personnes ont ainsi été conviées à rejoindre le panel, représentants d’entreprises, syndicats et associations environnementales (Fédération de l’agriculture, Chambre du commerce et de l’industrie, Mouvement ouvrier chrétien, Ligue des familles, Inter-Environnement Wallonie, etc.).

Durant l’étape suivante, les participants furent invités à voter individuellement sur un questionnaire regroupant les valeurs (dégagées lors de l’exercice du village imaginaire ou durant les rencontres avec les représentants des acteurs sociaux) et à sélectionner les meilleures propositions parmi celles qui avaient dégagées durant les étapes antérieures.

Sur la base de ces résultats, une aide-rédactrice, qui avait assisté au processus dès le départ, a soumis un projet de texte à un comité de rédaction, composé de délégués des panélistes. Le texte, reformulé, fut envoyé à l’ensemble des panélistes pour amendement. Ces derniers ont examiné les 22 articles amendés et approuvé le texte final. Le texte définitif fut transmis aux deux Ministres, qui se sont engagés à prendre en compte les remarques et observations, tout en se réservant le droit de faire les choix qu’ils jugeraient nécessaires, en assumant leurs responsabilités.

Durant l’ensemble du processus, il n’est arrivé que rarement que les participants n’atteignent pas un consensus. Les principes furent, dans ces cas là, adoptés par un vote à la majorité.

L’intérêt de cette opération se trouve tout d’abord dans le souci de redonner au simple citoyen son rôle, sa place et le droit qui lui revient – par définition – de participer au processus de prise de décisions. Les expériences de ce type menées jusqu’à présent montrent que les participants se sentent fiers d’avoir été consultés, d’avoir donné leur avis et participé à la prise de décisions… Il s’agit ensuite d’une démarche réellement formatrice pour ce groupe d’adultes non-spécialistes. Du point de vue de l’apprentissage des concepts et des données relatifs au sujet débattu, il ne s’agit toutefois que d’une première initiation à des questions complexes, où l’enjeu se trouve dans l’interaction entre facteurs économiques, environnementaux et socio-politiques. Les panélistes belges ont d’ailleurs souligné les limites de l’avis qu’ils avaient émis, les jours de travail consacrés aux consultations s’étant révélés insuffisants pour traiter à fond les différents enjeux de l’aménagement du territoire. Néanmoins, cette initiation leur a donné l’envie d’aller plus loin. Et le rôle éducatif de l’expérience se trouve aussi dans le développement d’une attitude responsable à l’égard de la gestion des questions publiques qui, on peut l’espérer, fera sentir ses effets dans la vie quotidienne des participants. L’expérience pose aussi la question du rôle particulier et vital que peuvent jouer les associations d’éducation permanente dans un processus de consultation publique.

Les panélistes belges ont exprimé leur contentement de manière assez forte :
"Nous voudrions vous faire part de notre satisfaction au terme de ce premier Panel de citoyens. Malgré certaines limites inhérentes à sa jeunesse, nous avons été heureux d’être considérés comme des acteurs et non comme des spectateurs de la vie de la Cité. Ce panel a suscité l’envie d’en apprendre plus, de se réapproprier une région qui aurait dû être depuis longtemps la nôtre. Cela montre tout l’intérêt d’une démarche fondée sur la construction d’un savoir permettant de faire des choix responsables, une démarche qui va plus loin que le simple choix de mandataires au moment des élections.
Motivés ou curieux au départ, nous nous sommes si souvent transformés en assoiffés d’informations et de débats contradictoires que nos animateurs ont eu parfois bien de la peine à gérer toute cette énergie, cette soif de participation responsable. Nous les remercions pour ce qu’ils nous ont permis de vivre. Nous remercions aussi les politiques qui ont soutenu ces rencontres, et nous espérons le renouvellement de cette expérience."

Les panélistes ont été légèrement rétribués pour leur contribution à cette action.


Référence :
Cette fiche a été rédigée par Yolanda Ziaka sur la base de documents fournis par M. Hans Harms, sociologue, coordonnateur du projet des Panels de Citoyens en Espagne, qui a d’ailleurs décrit les principes de base et le fonctionnement de cette consultation populaire dans son article "La participation citoyenne : un outil pour l’éducation à l’environnement", publié dans le livre Une Education à l’Environnement pour le 21e siècle (2000, Editions Charles Léopold Mayer en français, et Polis-RIEE en anglais).